ข่าวสารและกิจกรรม

การเดินทางกลับบ้านเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ / รศ.ดร.ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์

“การเดินทางกลับบ้านเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ”

ผู้เขียน รองศาสตราจารย์ ดร.ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์ อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ในช่วงหนึ่งเดือนที่ผ่านมา สถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด ๑๙ ในประเทศไทยทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ และรัฐบาลก็ได้พยายามยกระดับมาตรการทั้งหลายขึ้นเพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสให้มีจำนวนผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตให้น้อยลงมากที่สุด และอยู่ในระดับที่ระบบสาธารณสุขของประเทศสามารถรองรับไหว ทั้งนี้ บรรดามาตรการทั้งหลายที่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ รวมถึงจังหวัดต่าง ๆ ออกมานั้นต่างเป็นมาตรการที่กระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากน้อยแตกต่างกันออกไป และหนึ่งในมาตรการสำคัญที่รัฐบาลประกาศใช้ ได้แก่ มาตรการเกี่ยวกับการเดินทางของประชาชน ทั้งที่เป็นการเดินทางจากนอกราชอาณาจักรเข้ามาในราชอาณาจักร รวมถึงการเดินทางภายในราชอาณาจักรด้วย ซึ่งมาตรการเช่นว่านั้นย่อมมีผลกระทบต่อสิทธิขั้นพื้นฐานบางประการของประชาชนด้วย อย่างไรก็ตาม มาตรการเช่นว่านั้นจะสามารถทำได้หรือไม่ เพียงใดนั้น จะต้องกลับมาพิจารณาถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของบรรดามาตรการทั้งหลายเหล่านั้นอีกครั้งหนึ่ง โดยบทความสั้น ๆ นี้ผู้เขียนจะกล่าวถึงปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของมาตรการที่เป็นการจำกัดเสรีภาพในการเดินทางเข้าประเทศของผู้มีสัญชาติไทย ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว

สิทธิในการเดินทางเข้าประเทศของผู้มีสัญชาติไทยได้รับการรับรองเอาไว้ในบทบัญญัติมาตรา ๓๙ วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๖๐ ซึ่งบัญญัติว่า “การเนรเทศบุคคลสัญชาติไทยออกนอกราชอาณาจักร หรือการห้ามมิให้ผู้มีสัญชาติไทยเข้ามาในราชอาณาจักร จะกระทำมิได้” ผู้เขียนมีข้อสังเกตในประการสำคัญว่า เมื่อพิจารณาจากทฤษฎีเรื่องการรับรองสิทธิขั้นพื้นฐานโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้ว นับว่า “เสรีภาพของประชาชนชาวไทยที่จะไม่ถูกเนรเทศออกไปภายนอกประเทศ และเสรีภาพในการเดินทางเข้ามาในประเทศไทย” นั้น เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้โดยเด็ดขาด (Absolute) ทั้งนี้ คำว่า “สิทธิขั้นพื้นฐานที่ได้รับการรับรองไว้โดยเด็ดขาด” ย่อมมีความหมายต่อไปว่า เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ไม่อาจถูกจำกัดได้โดยกฎหมาย ไม่ว่าจะโดยพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือกฎหมายลำดับรองทั้งหลาย รวมถึงไม่อาจถูกจำกัดโดยมาตรการในทางความเป็นจริงทั้งหลายที่ถูกใช้โดยบรรดาองค์กรของรัฐอันจะมีผลเป็นการเนรเทศคนไทยออกไปนอกราชอาณาจักร หรือที่จะมีผลให้คนไทยไม่สามารถเดินทางเข้ามาในราชอาณาจักร หรือแม้กระทั่งที่จะมีผลเป็นการชะลอการเดินทางของผู้มีสัญชาติไทยเข้ามาในราชอาณาจักรด้วย ทั้งนี้โดยผลของการที่สิทธิขั้นพื้นฐานในประการดังกล่าวได้รับการรับรองโดยเด็ดขาด ย่อมมีความหมายต่อไปด้วยว่า ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงองค์กรที่ใช้อำนาจบริหารไม่อาจอ้างการคุ้มครองคุณค่าอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน รวมถึงการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลอื่นขึ้นเพื่อใช้เป็นฐานในการจำกัดเสรีภาพในการเดินทางเข้าประเทศไทยได้เลย ดังนั้นคนสัญชาติไทยย่อมมีสิทธิในการเดินทางเข้าประเทศไทยได้เสมอ และทุกเวลาที่บุคคลดังกล่าวแสดงความจำนงว่าต้องการเดินทางกลับเข้ามาในประเทศไทย

เมื่อพิจารณาจากมาตรการที่รัฐบาลนำมาใช้ก่อนหน้านี้พบว่า มีมาตรการหลายประการที่อาจมีเนื้อหาสุ่มเสี่ยงที่จะเป็นการจำกัดเสรีภาพในการเดินทางเข้าประเทศของบุคคลผู้มีสัญชาติไทย ยกตัวอย่างเช่น

๑) การที่สำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย ได้ออกประกาศเรื่อง “แนวทางปฏิบัติสำหรับผู้ดำเนินการเดินอากาศที่ทำการบินมายังประเทศไทย” ประกาศ ณ วันที่ ๑๙ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ และให้มีผลใช้บังคับวันที่ ๒๒ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ โดยมีข้อ ๔ กำหนดว่า “ในกรณีที่ผู้โดยสารที่จะเดินทางมายังประเทศไทยเป็นผู้มีสัญชาติไทย ให้ผู้ดำเนินการเดินอากาศดำเนินการคัดกรองดังต่อไปนี้ (๑) ตรวจสอบใบรับรองแพทย์ที่ยืนยันว่ามีสุขภาพเหมาะสมต่อการเดินทางทางอากาศ (Fit to Fly) และ (๒) ตรวจสอบหนังสือรับรองการเดินทางกลับประเทศไทยที่สถานเอกอัครราชทูตไทย สถานกงสุลใหญ่ หรือกระทรวงการต่างประเทศออกให้” และข้อ ๕ ก็ได้กำหนดว่า “หากผู้โดยสารไม่สามารถแสดงเอกสารตาม ๓. หรือ ๔.  ได้ครบถ้วนสมบูรณ์ ให้ผู้ดำเนินการเดินอากาศปฏิเสธการขึ้นเครื่องและงดการออกบัตรขึ้นเครื่อง (boarding pass)”

๒) การใช้อำนาจออกข้อกำหนดของนายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีซึ่งออกตามความในมาตรา ๙ ของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ (ฉบับที่ ๑) ซึ่งในข้อ ๓ ของข้อกำหนดออกตามความในมาตรา ๙ แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ (ฉบับที่  ๑) ออกเมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๖๒ ซึ่งกำหนดว่า “การปิดช่องทางเข้ามาในราชอาณาจักร ในการใช้ยานพาหนะไม่ว่าจะเป็นอากาศยาน เรือ รถยนต์ หรือยานพาหนะอื่นใด หรือในการใช้เส้นทางคมนาคมไม่ว่าทางอากาศ ทางน้ำ หรือทางบกเพื่อเดินทางเข้ามาในราชอาณาจักร ให้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบปิดเส้นทางเข้าออก ด่าน จุดผ่านแดน หรือจุดผ่อนปรนตามกฎหมายว่าด้วยโรคติดต่อและกฎหมายคนเข้าเมือง สำหรับผู้โดยสารหรือผู้เดินทางเข้ามาในราชอาณาจักร เว้นแต่ (๖) เป็นผู้มีสัญชาติไทย ในกรณีเช่นนี้ให้ติดต่อสถานทูตไทยและสถานกงสุลไทยในต่างประเทศเพื่อออกหนังสือรับรอง หรือมีใบรับรองแพทย์ และการปฏิบัติตามวรรคสอง โดยให้สถานทูตไทยและสถานกงสุลไทยในต่างประเทศให้ข้อมูลและอำนวยความสะดวกแก่ผู้มีสัญชาติไทยในการเดินทางกลับเข้ามาในราชอาณาจักร” และกำหนดต่อไปว่า “บุคคลที่ได้รับการยกเว้นหรือผ่อนผันตาม (๔) (๕) และ (๖) ต้องมีใบรับรองแพทย์ที่ยืนยันว่ามีสุขภาพเหมาะสมแก่การเดินทางทางอากาศ  (Fit to Fly Health Certificate) ซึ่งได้รับการรับรองหรือออกให้มีระยะเวลาไม่เกิน ๗๒ ชั่วโมงก่อนการเดินทางและเมื่อเข้ามาในราชอาณาจักรแล้วต้องปฏิบัติตามมาตรการป้องกันโรคตามที่ทางราชการกำหนดตามข้อ ๑๑ โดยอนุโลม”

ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากประกาศของสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย เรื่อง “แนวทางปฏิบัติสำหรับผู้ดำเนินการเดินอากาศที่ทำการบินมายังประเทศไทย” และข้อกำหนดของนายกรัฐมนตรีซึ่งออกตามความในมาตรา ๙ ของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ แล้ว แม้ประกาศ และข้อกำหนดข้างต้นจะไม่ได้มีเนื้อหาที่เป็นการตัดสิทธิของบุคคลผู้มีสัญชาติไทยในการเดินทางเข้ามาในราชอาณาจักรก็ตาม แต่เมื่อได้พิจารณาจากผลของการใช้มาตรการดังกล่าวในทางปฏิบัติก็จะพบว่า มีผู้มีสัญชาติไทยจำนวนไม่น้อยที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการดังกล่าว และทำให้ถูกจำกัดเสรีภาพในการเดินทางกลับเข้ามาในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดเงื่อนไขให้คนไทยที่จะเดินทางกลับเข้ามาในประเทศไทยจะต้องมีใบรับรองแพทย์ที่ออกให้ไม่เกิน ๗๒ ชั่วโมงก่อนการเดินทาง ซึ่งเมื่อพิจารณาในทางความเป็นจริงในสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคในประเทศต่าง ๆ นั้น การดำเนินการให้ได้มาซึ่งใบรับรองแพทย์หรือหนังสือรับรองของทางราชการก็เป็นเรื่องที่สร้างภาระให้กับคนไทยในต่างประเทศเป็นอย่างมาก เพราะมีความเป็นไปได้น้อยมากที่จะดำเนินการให้ทันภายในกำหนดระยะเวลาดังกล่าวก่อนการออกเดินทาง ดังนั้นเมื่อพิจารณาอย่างถ่องแท้แล้ว แม้มาตรการที่รัฐบาลและสำนักงานการบินพลเรือนกำหนดนั้นจะไม่ได้ห้ามคนไทยเดินทางกลับเข้าประเทศก็ตาม แต่ก็อาจมีผลเป็นการจำกัดไม่ให้เดินทางเข้ามาในประเทศไทยหรือมีผลเป็นการชะลอไม่ให้คนไทยเดินทางกลับประเทศไทยได้นั่นเอง ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่า สิทธิในการเดินทางเข้ามาในประเทศไทยของบุคคลผู้มีสัญชาติไทยนั้นเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่รัฐธรรมนูญรับรองโดยเด็ดขาด และไม่อาจถูกจำกัดลงได้โดยพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือมาตรการในทางบริหารอื่น ๆ ได้เลย ดังนั้น เมื่อผู้มีสัญชาติไทยแสดงความจำนงในการเดินทางกลับประเทศไทย ผู้นั้นย่อมมีสิทธิเดินทางเข้ามาได้ แต่รัฐอาจมีมาตรการป้องกันการแพร่ระบาดของไวรัสในระหว่างการเดินทางที่เหมาะสมและจำเป็นได้ ซึ่งในเรื่องดังกล่าวเป็นความรับผิดชอบของรัฐและสายการบินทั้งหลายที่จะดำเนินการวางแผนร่วมกัน

อย่างไรก็ตาม เมื่อผู้มีสัญชาติไทยเดินทางกลับเข้ามาในราชอาณาจักรแล้ว รัฐบาลอาจมีมาตรการที่เหมาะสมในการจำกัดสิทธิในการเดินทางต่อไปภายในประเทศได้ เช่น มาตรการการกักตัวภายในสถานที่และเวลาที่กำหนด ทั้งนี้ เพราะเสรีภาพในการเดินทางภายในประเทศนั้น รัฐธรรมนูญเปิดช่องให้มีการตรากฎหมายจำกัดสิทธิได้ภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยต้องทำเท่าที่จำเป็นและพอสมควรแก่เหตุ และต้องพิจารณาปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแยกต่างหากจากเสรีภาพในการเดินทางเข้าประเทศ

ในประการสุดท้าย ผู้เขียนมีข้อสังเกตในทางทฤษฎีที่สำคัญว่า รัฐไม่ได้มีเพียงหน้าที่ในการงดเว้นไม่กระทำการทั้งหลายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิในการเดินทางกลับภูมิลำเนาของบุคคลที่มีสัญชาติไทยเท่านั้น แต่ยังต้องถือเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องส่งเสริม อำนวยความสะดวก รวมถึงลดเงื่อนไขขั้นตอนในทางราชการที่ไม่จำเป็นทั้งหลายลง ทั้งนี้ เพื่อประชาชนสามารถใช้สิทธิในทางรัฐธรรมนูญได้อย่างแท้จริง ไปพร้อม ๆ กับการทำหน้าที่ของรัฐในการปกป้องสุขภาพอนามัยของประชาชนทั้งประเทศซึ่งเป็นคุณค่าอีกประการหนึ่งที่รัฐธรรมนูญมุ่งให้ความคุ้มครองด้วยเช่นเดียวกัน