ข่าวสารและกิจกรรม

สรุปสาระสำคัญจากเสวนาวิชาการ เรื่อง “มาตรา 144 รัฐธรรมนูญไทยกับมาตรการปราบโกง:ปัญหาและแนวทางแก้ไข”

สรุปสาระสำคัญจากงานสัมมนาทางวิชาการเรื่อง “ม. 144 รัฐธรรมนูญไทยกับมาตรการปราบโกง : ปัญหาและแนวทางแก้ไข” จัดโดย ศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วันศุกร์ที่ 27 สิงหาคม 2564 เวลา 13.00 – 16.00 น. รับชมผ่าน Facebook Live ทาง Facebook Page : คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

กล่าวเปิดการเสวนาโดย ศาสตราจารย์ ดร.อุดม รัฐอมฤต ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายมหาชน

วิทยากรโดย

  • รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
  • อาจารย์ ดร.อนัญ ยศสุนทร นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการพิเศษ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
  • คุณศิริกัญญา ตันสกุล รองหัวหน้าพรรคก้าวไกลฝ่ายนโยบาย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคก้าวไกล

ดำเนินรายการโดย อาจารย์ ดร.นัษฐิกา ศรีพงษ์กุล อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

สรุปความโดย นายณัฏฐ์ สิงหศิริ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เรียบเรียงโดย ผศ.ดร.กรศุทธิ์ ขอพ่วงกลาง ผู้ช่วยคณบดีฝ่ายพัฒนานักศึกษา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ศาสตราจารย์ ดร.อุดม รัฐอมฤต ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายมหาชน (กล่าวเปิดการเสวนา) :

ในนามของศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รู้สึกยินดีที่มีโอกาสร่วมกิจกรรมเผยแพร่ความรู้ทางวิชาในเรื่องที่น่าสนใจ โดยประเด็นการเสวนาในครั้งนี้ เป็นเรื่องเกี่ยวกับมาตรการตามมาตรา 144 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ขอเกริ่นนำเพียงเล็กน้อยว่า เดิมหลักการในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ ที่เห็นว่าการพิจารณาเป็นเรื่องของรัฐสภา ส่วนการใช้จ่ายเป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร ซึ่งแต่เดิมปัญหานี้ยังไม่มีความชัดเจน และเมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 ก็มีการเปิดโอกาสให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เข้ามามีส่วนร่วมในการใช้งบประมาณซึ่งเรียกว่า “งบ ส.ส.” หรือ “งบพัฒนาจังหวัดของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” โดยเมื่อย้อนไปช่วงปี พ.ศ. 2511 ก็เคยมีงบประมาณที่ให้ ส.ส. แต่ละคนสามารถที่จะนำไปจัดทำโครงการหรือพัฒนาพื้นที่ตามที่ ส.ส. เห็นสมควร หรือร่วมมือกับฝ่ายประจำเพื่อดำเนินการดังกล่าว แต่หลักการเหล่านี้ก่อให้เกิดปัญหาลักลั่นในการบริหาร ทั้งยังมีการวิพากษ์วิจารณ์ว่าการที่ให้ ส.ส. นำงบประมาณของรัฐไปใช้นั้นเป็นการสร้างความได้เปรียบเสียเปรียบในทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วงหาเสียงที่นักการเมืองซึ่งไม่ได้เป็น ส.ส. จะไม่มีโอกาสในส่วนนี้นั่นเอง นอกจากนี้ การใช้งบประมาณลักษณะนี้อาจนำไปสู่การทุจริตหรือเกิดช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ของนักการเมืองได้

ด้วยเหตุนี้ จึงมีการวางหลักเกณฑ์ขึ้นมาว่า ส.ส. ที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติไม่ควรที่จะเข้ามามีส่วนในการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐ แต่ควรที่จะทำหน้าที่ในการควบคุมการใช้งบประมาณว่าเป็นไปโดยชอบตามที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้อนุมัติตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือไม่เท่านั้น อย่างไรก็ดี กฎหมายที่วางหลักเกณฑ์ดังกล่าวมีแต่หลักการที่ห้าม ส.ส. ครอบงำเรื่องการใช้จ่าย แต่ไม่มีสภาพที่ชัดเจนเพราะเดิมนั้นให้แต่พระราชบัญญัตินั้นตกเป็นโมฆะไม่มีผลใช้บังคับเพียงเท่านั้น ต่อมาในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ก็มีการเพิ่มมาตรการบังคับในกรณีที่มีการฝ่าฝืนหลักเกณฑ์ดังกล่าวขึ้น แน่นอนว่าผู้ที่อาจเข้ามาเกี่ยวข้องกับเรื่องในทางงบประมาณ เช่น การแปรญัตติ การเปลี่ยนแปลงรายการ หรือการต่อรองการใช้จ่ายงบประมาณว่าถ้ามีการตัดรายการนี้ ก็ขอให้มาลงงบประมาณในส่วนอื่น ๆ เป็นต้น สภาพการดังกล่าวแม้เห็นว่าทำกันเป็นเรื่องปกติ แต่ก็ไม่มีการตั้งคำถามว่าการกระทำลักษณะดังกล่าวเป็นสิ่งที่ถูกต้องหรือไม่ แต่ก็มีข้อโต้แย้งว่าการที่ไม่ให้ ส.ส. เข้ามามีส่วนการดูแลใช้จ่ายงบประมาณเท่ากับเป็นการไม่ให้ความสำคัญผู้ซึ่งรู้ปัญหาในพื้นที่ ในขณะเดียวกันก็มีข้อแย้งกลับว่า การที่ให้ ส.ส. หรือนักการเมืองในพื้นที่เข้ามาควบคุมดูแลงบประมาณอยู่บ่อยครั้งก็อาจเกิดปัญหาเกี่ยวกับการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบได้เช่นเดียวกัน ดังนั้น มาตรการตามมาตรา 144 โดยเฉพาะวรรค 3 ซึ่งมีการออกแบบสภาพบังคับที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญในอดีต โดยเป็นความตั้งใจว่าผู้ที่ดูแลหรือมีส่วนในการกำหนดควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณไม่ควรเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องหรือไม่ควรเข้าไปครอบงำการใช้จ่าบงบประมาณรัฐนั่นเอง

ในเร็ว ๆ นี้ เกิดประเด็นเกี่ยวกับกรณีตามมาตรา 144 ที่ว่ามีกรรมาธิการได้ประโยชน์จากการที่ได้เข้าพิจารณางบประมาณและได้มีการร้องไปที่ศาลรัฐธรรมนูญแล้วนั้น นับว่าเป็นโอกาสสำคัญที่จะพิสูจน์ให้เห็นว่าการนำมาตรการตามมาตรา 144 มาปรับใช้จริงในทางปฏิบัติจะก่อให้เกิดความโกลาหลหรือไม่ ในฐานะที่ตนมีส่วนในการร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 144 ต้องเรียนว่าเป็นความปรารถนาดีที่ไม่อยากเห็นฝ่ายการเมืองเข้าไปครอบงำหรือแสวงหาผลประโยชน์ โดยหัวข้อการเสวนาในวันนี้เป็นการแสดงให้เห็นถึงความพยายามในจัดการปัญหาการคอรัปชั่นและข้อคิดต่าง ๆ ในสร้างความชัดเจนให้แก่มาตรการตามมาตรา 144 ซึ่งนับว่าเป็นสิ่งที่ดีอย่างมาก

อาจารย์ ดร.นัษฐิกา ศรีพงษ์กุล อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผู้ดำเนินรายการ) :

ตามที่ศาสตราจารย์ ดร.อุดม รัฐอมฤต ได้กล่าวไปข้างต้นว่ามาตรการตามมาตรา 144 เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาใหม่ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 จึงอาจเกิดปัญหาในทางทฤษฎีหรือเกี่ยวกับความชัดเจนของมาตรการดังกล่าวต่อการปรับใช้ในทางปฏิบัติได้นั่นเอง

นับตั้งแต่ข้อบังคับการประชุมสภา พ.ศ. 2476 และพัฒนาการมาเรื่อย ๆ จนหลักการดังกล่าวเข้ามาอยู่ในระดับของกฎหมายรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐธรรมนูญปี 2534 2540 และ 2550 ก็จะมีบทบัญญัติที่คล้ายคลึงกับมาตรรา 144 วรรค 3 ในปัจจุบัน ประเด็นเบื้องต้นที่น่าสนใจคือ “ที่มาของหลักการดังกล่าวมีวิวัฒนาการมาอย่างไร และสอดคล้องกับหลักกฎหมายการคลังหรือไม่ ทั้งจะก่อให้เกิดปัญหาหรือไม่ทั้งในทางทฤษฎีและในทางปฏิบัติ”

มาตรการของกฎหมายต่างประเทศที่ใกล้เคียงกับการจัดการปัญหาทำนองเดียวกับมาตรา 144 และอาจนำมาปรับใช้กับประเทศไทยได้ กล่าวคือการจำกัดอำนาจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการพิจารณางบประมาณและองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยจะขอยกตัวอย่าง ประเทศตูนิเซียกับประเทศโปรตุเกส กรณีประเทศตูนิเซีย เมื่อมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี 2002 ได้มีการบัญญัติข้อห้ามว่าการเสนอร่างรัฐบัญญัติหรือแปรบัญญัติร่างรัฐบัญญัติโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่อาจรับไว้พิจารณาได้ ถ้าหากการอนุมัตินั้นมีผลเป็นการลดรายรับ หรือเป็นการเพิ่มรายจ่าย หรือสร้างรายจ่ายใหม่ แต่การแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี 2008 บทบัญญัติดังกล่าวกลับหายไป โดยไปปรากฏอยู่ในรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแทน ซึ่งใช้เฉพาะการพิจารณาร่างอนุมัติร่างรัฐบัญญัติงบประมาณ โดยการห้ามเพิ่มร่างบทบัญญัติ หรือแปรญัตติร่างรัฐบัญญัติว่าด้วยงบประมาณ เว้นแต่เป็นการยกเลิก หรือลดรายจ่าย หรือเป็นการสร้างหรือเพิ่มรายได้โดยต้องมีการเสนอการจัดเก็บรายได้หรือการจัดการกับรายจ่ายอื่นเพื่อให้ครอบคลุมกับรายการที่เสนอใหม่ อย่างไรก็ดี เมื่อประเทศตูนิเซียมีการใช้รัฐธรรมนูยฉบับใหม่ในปี 2014 หลักการการจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติต่อการพิจารณาร่างรัฐบัญญัติว่าด้วยงบประมาณกลับไม่ปรากฏอยู่อีกเช่นเดิม แต่จะปรากฏอยู่ในรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแทน ข้อสังเกตคือ การจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณาร่างรัฐบัญญัติว่าด้วยงบประมาณไม่ได้ถูกกำหนดไว้ในกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญ แต่อยู่กฎหมายระดับรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณางบประมาณได้อย่างยืดหยุ่นและตามความเหมาะสม ส่วนในแง่ของการควบคุมตรวจสอบนั้น มีการควบคุมเกี่ยวกับพิจารณาร่างรัฐบัญญัติทั่วไปที่ส่งผลกระทบต่อดุลยภาพของรัฐบัญญัติงบประมาณ

ส่วนประเทศโปรตุเกส พบว่าไม่มีข้อจำกัดในการพิจารณาร่างกฎหมายว่าด้วยงบประมาณของสมาชิกรัฐสภาแต่อย่างใด โดยให้เป็นอำนาจนิติบัญญัติโดยแท้ แต่เมื่อรัฐบัญญัติว่าด้วยงบประมาณมีผลใช้บังคับแล้ว ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอร่างรัฐบัญญัติหรือแปรญัตติแก้ไขในระหว่างปีงบประมาณที่จะส่งผลให้รายจ่ายได้เพิ่มขึ้นหรือลดลงแตกต่างไปจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณแล้ว ซึ่งจะอยู่ในการควบคุมตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ ข้อสังเกตคือ การพิจารณาร่างรัฐบัญญัติว่าด้วยงบประมาณเป็นขั้นตอนและอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยแท้ ส่วนการควบคุมตรวจสอบอาจดำเนินการผ่านกฎหมายอื่นแทน

รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (วิทยากร) :

ประเด็นเกี่ยวกับที่มาของมาตรา 144 นั้น ในเบื้องต้นขอเริ่มจากคำถามที่ว่า “มาตรา 144 รัฐธรรมนูญ 2560 อยู่ในขั้นตอนใดในกระบวนการงบประมาณ?” โดยทั่วไปแล้วมี 4 ขั้นตอน ได้แก่ 1. กระบวนการจัดทำงบประมาณ 2. การอนุมัติงบประมาณ 3. การบริหารงบประมาณหรือการใช้จ่ายเงิบภาครัฐ และ 4. การประเมินผลและการตรวจสอบงบประมาณ โดยกรณีตามมาตรา 144 อยู่ในกระบวนการของการอนุมัติงบประมาณ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางนิติบัญญัติเพื่อให้ฝ่ายบริหารหรือหน่วยนับงบประมาณนำไปใช้จ่าย และบทบัญญัติดังกล่าวมีส่วนสำคัญอยู่ 2 ส่วน ได้แก่ กรณีมาตรา 144 วรรค 1 โดยที่มานั้นเดิมปรากฏอยู่ในข้อบังคับการประชุมสภา พ.ศ. 2513 ข้อ 113 ห้าม ส.ส. แปรญัตติรายจ่ายตามข้อผูกพัน หลังจากนั้นก็มีการบัญญัติครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ปี 2521 เป็นต้นมา ดังนั้น หลักการตามมาตรา 144 จึงมีมานานแล้ว ส่วนเหตุผลที่ต้องมีหลักการนี้เนื่องจากไม่ต้องการให้ ส.ส. ซึ่งมีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณ เข้ามาเพิ่มภาระทางการคลังด้วยการเพิ่มรายจ่าย เพราะเพิ่มรายจ่ายเป็นการริเริ่มงบประมาณอย่างหนึ่ง และการเพิ่มรายจ่ายหรือโครงการที่ไม่ได้เสนอโดยฝ่ายบริหารก็ยังเป็นการก้าวล่วงอำนาจในการจัดทำงบประมาณของฝ่ายบริหารอีกด้วย ดังนั้น การที่ให้ ส.ส. มีอำนาจแปรญัตติตัดลดงบประมาณยกเว้นรายจ่ายตามข้อผูกพัน ก็เพื่อให้สามารถตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้จ่ายงบประมาณให้เกิดความคุ้มค่าและประโยชน์ของประชาชนจริง ๆ เท่านั้น

ส่วนกรณีมาตรา 144 วรรค 2 นั้น ก็เป็นหลักการเดิมที่นำมาจากรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูยฉบับแรกที่ห้าม ส.ส. ส.ว. หรือกรรมาธิการเข้าไปมีส่วนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในงบประมาณ และเหตุผลที่ต้องมีมาตรา 144 วรรค 2 นั้น อาจกล่าวได้ว่าเป็นอัตลักษณ์ของประเทศไทย เนื่องจากเป็นบทบัญญัติที่เกิดขึ้นจากบริบททางการเมืองและสังคมของประเทศไทยโดยแท้ ซึ่งไม่มีปรากฏอยู่ในกฎหมายต่างประเทศแต่อย่างใด ด้วยเจตนารมณ์ที่จะต้องการยกเลย “งบ ส.ส.” หรือเรียกได้หลายชื่อ เช่น งบหาเสียง เป็นต้น เพราะเดิมจะมีการจัดสรรงบประมาณให้ ส.ส. แต่ละคนเป็นการเฉพาะสำหรับนำไปใช้ในพื้นที่หรือจังหวัดที่ตนได้รับการเลือกตั้ง ส.ส. จึงเป็นทั้งผู้อนุมัติและผู้ใช้งบประมาณที่ตนเป็นผู้อนุมัติในคราวเดียวกัน ซึ่งมีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (conflict of the interest) โดยชัดเจน ในขณะเดียวกันก็เกิดปัญหาว่างบประมาณดังกล่าว ส.ส. ไม่ได้นำไปใช้เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนแต่อย่างใด แต่ส่วนใหญ่จะเป็นการนำไปใช้ในการสร้างความนิยมในทางการเมืองมากกว่า ดังนั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2540 จึงไม่ต้องการให้มี “งบ ส.ส.” เพื่อไม่ให้มีส่วนในการใช้งบประมาณที่ตนอนุมัติ ทั้งยังขัดกับหลักการหลายอย่าง เช่น หลักการห้ามฝ่ายนิติบัญญัติในการริเริ่มกำหนดรายจ่ายแผ่นดิน หรือการเป็น ส.ส. คือผู้แทนของประชาชนทั้งประเทศ ไม่ได้เป็นเฉพาะในเขตจังหวัดที่ตนได้รับเลือกตั้งเท่านั้น เป็นต้น นอกจากนี้ ที่ผ่านมาเคยมีคดีขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2 – 3 คดี แต่ก็ยังไม่เคยมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับกรณืที่ ส.ส. สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) หรือกรรมาธิการมีส่วนในการใช้จ่ายงบประมาณแต่อย่างใด เพราะด้วยระยะเวลาการพิจารณาคดีที่จำกัดและยังไม่ปรากฏหลักฐานที่ชัดเจนนั่นเอง

ในประเด็นที่อาจเกิดปัญหาคือ กรณีการเพิ่มวรรค 3 ของมาตรา 144 เกี่ยวกับผลทางกฎหมายที่แตกต่างไปจากเดิม ถ้าสมมติปรากฏว่าการแปรญัตติหรือการกระทำใดที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยโดยให้การกระทำเฉพาะส่วนนั้นสิ้นผลไป โดยไม่ได้มีผลต่อตัวบุคคลผู้กระทำแต่อย่างใด แต่กรณีตามบทบัญญัติดังกล่าวส่งผลต่อตัวผู้กระทำด้วยในหลายทาง เช่น การลงโทษทางการเมืองแก่ ส.ส. ส.ว. หรือรัฐมนตรี หรือการกดดันและอาจเอาผิดแก่ข้าราชประจำ ทั้งยังมีการเรียกให้ชดใช้เงินคืนพร้อมดอกเบี้ยโดยมีอายุความ 20 ปี (เทียบเท่าอายุความฐานฆ่าคนตายตามกฎหมายอาญา) อีกด้วย บทบัญญัตินี้จึงเป็นไปเพื่อให้เกิดสภาพบังคับแก่ตัวบุคคลผู้กระทำ และสร้างประสิทธิภาพในการยับยั้งไม่ให้ ส.ส. ส.ว. หรือกรรมาธิการที่อาจจะใช้งบประมาณไปในทิศทางที่เป็นประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้องนั่นเอง

บทบัญญัติมาตรา 144 วรรค 1 นั้นมีมานานแล้วและไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ส่วนวรรค 2 นั้นเกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญปี 2540 ตามบริบทของการเมืองและสังคมไทย แม้ไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ แต่อาจเกิดปัญหาในทางหลักการได้ โดยเฉพาะถ้อยประโยชน์ที่ว่า

การกระทำด้วยประการใด ๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้” ก่อให้เกิดปัญหาในการตีความว่ามีขอบเขตมากน้อยเพียงใด ในกรณี้นี้คุณมีชัย ฤชุพันธุ์ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ให้ความเห็นว่า เป็นกรณีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ถ้าการกระทำนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมแล้วย่อมไม่มีความผิด ซึ่งปัญหาที่ตามมาคือการพิสูจน์ว่าการกระทำเพียงใดเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมและประโยชน์ส่วนตน

ส่วนกรณีตามวรรค 3 เริ่มมีปัญหาในเชิงหลักการและในทางปฏิบัติเกิดขึ้น โดยในทางทฤษฎีนั้น หลักการสำคัญที่เกี่ยวข้องคืออำนาจในการริเริ่มทางการคลังเป็นของฝ่ายบริหาร กับหลักการที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณ โดยหลักการทั้งสองต่างตั้งอยู่บนหลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of power) ตามการปกครองในระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐ ทั้งยังเป็นการแบ่งแยกอำนาจทางการคลัง กล่าวคือฝ่ายบริหารเป็นผู้เสนอและใช้จ่าย ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้อนุมัติ โดยผู้เสนอและผู้อนุมัติไม่ควรเป็นคนเดียวกันนั่นเอง ปัญหาในทางหลักการคือ “การให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจเข้ามาตรวจสอบและลงโทษ เท่ากับว่าให้ศาลเข้ามาตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารรวมถึงการแปรญัตติของฝ่ายนิติบัญญัติไปโดยสภาพ ซึ่งการตรวสอบความเหมาะสมเช่นว่านี้เป็นอำนาจโดยแท้ของฝ่ายนิติบัญญัติ” ตามหลักการทั่วไปแล้ว หากการกระทำในขั้นตอนกระบวนการงบประมาณไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำนั้นย่อมสิ้นผลไปเพราะไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายรับรองการกระทำนั้นนั่นเอง

นอกจากนี้ บทบัญญัติดังกล่าวยังมีการกำหนด “ลงโทษบุคคล” ซึ่งการจะลงโทษบุคคลใด โทษนั้นจะต้องมีความชัดเจนแน่นอน โดยบทบัญญัติดังกล่าวและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับการกำหนด “คำบังคับ” ซึ่งอาจกลายเป็น “ดุลพินิจ” ของศาลรัฐธรรมนูญนั่นเอง ส่วนโทษที่เป็นการจำกัดสิทธิในทางการเมืองเพราะเป็นการเพิกถอนสิทธิในการรับสมัครการเลือกตั้ง จึงมีปัญหาเกี่ยวกับ “ความได้สัดส่วน” ของโทษอีกด้วย

ทั้งยังมีปัญหาเกี่ยวกับ “การเรียกให้รับผิดชดใช้เงินคืนพร้อมด้วยดอกเบี้ย” กล่าวคือ ศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีหน้าที่พิทักษ์ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ เมื่อพิจารณาตามรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ จะเห็นว่าในทางกฎหมายนั้นศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้มีภารกิจอย่างศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองที่จะต้องมีกรมบังคับคดีหรือหน่วยงานรัฐสนับสนุนการบังคับตามคำวินิจฉัยต่อความรับผิดทางแพ่งหรือทางปกครอง ปัญหาจึงมีว่าศาลรัฐธรรมนูญจะบังคับคดีเพื่อเรียกให้รับผิดชดใช้เงินคืนพร้อมด้วยดอกเบี้ยอย่างไร

ในกรณีมาตรา 144 วรรค 6 ที่ให้อำนาจคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ในการเสนอความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตามวรรค 3 นั้น เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นว่าบทบัญญัติในวรรค 3 และ 6 นั้นไม่สอดคล้องกัน กล่าวคือ วรรค 3 มุ่งหมายเกี่ยวกับการฝ่าฝืนข้อห้ามตามวรรค 2 แต่วรรค 6 รวมกรณีวรรค 1 เข้าไปด้วย ซึ่งหากมีการร้องให้ศาลพิจารณา ศาลย่อมไม่มีอำนาจเพราะวรรค 3 ไม่ได้บัญญัติให้ศาลมีอำนาจพิจารณากรณีตามวรรค 1 ได้นั่นเอง ปัญหาที่อาจเกี่ยวเนื่องกันคือ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญควรมีอำนาจตรวจสอบการกระทำในทางนิติบัญญัติหรือไม่ นอกจากนี้ ในการเสนอความเห็นต่อศาลนั้น ป.ป.ช. อาจต้องใช้ระยะเวลาในการพิจารณา เมื่อร่างพระราชบัญญัติรายจ่ายประกาศใช้แล้วและอาจใช้บังคับจนสิ้นระยะเวลาการบังคับใช้ไปแล้ว แต่ ป.ป.ช. ยังไม่สามารถชี้มูลได้ ย่อมก่อให้เกิดผลที่ไม่ควรอย่างยิ่ง เพราะอาจกระทบต่อความชัดเจนและแน่นอนได้

ดังนั้น โดยส่วนตัวเห็นว่า แม้บทบัญญัติมาตรา 144 จะมีเจตนารมณ์ที่ดี แต่ก็มีคำถามว่าจำเป็นที่จะต้องมีบทบัญญัตินี้ไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือมีวิธีการอื่นที่สามารถจัดการปัญหานี้ได้ดีกว่า

ในแง่กฎหมายเปรียบเทียบ ถ้าพิจารณาเรื่องการพิจารณาอนุมัติงบประมาณในภาพรวม จะเห็นว่าสามารถจัดกลุ่มประเทศได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจโดยแท้ในการพิจารณาอนุมัติงบประมาณทั้งเพิ่มหรือลดก็ได้ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา เนื่องมาจากระบบการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญทั้งอำนาจของฝ่ายบริหารและความเข้มแข็งของฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นต้น 2. ฝ่ายนิติบัญญัติมีข้อจำกัดบางประการ เช่น การคำนึงถึงดุลยภาพและวินัยทางการคลัง เช่น ประเทศตูนิเซียตามรัฐธรรมนูญฉบับเดิม หรือมาตรา 144 วรรค 1 ของประเทศไทย เป็นต้น 3. ฝ่ายนิติบัญญัติถูกจำกัดอย่างเคร่งครัดที่ห้ามมีส่วนในการใช้งบประมาณและยังกำหนดโทษอีกด้วย ข้อสังเกตคือ ถ้าต้องการให้อำนาจอนุมัติงบประมาณเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติโดยแท้ ความสมดุล (balancing) จะอยู่ ณ จุดใด เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจแปรบัญญัติเพิ่มได้ แต่ห้ามเกินกรอบวงเงินที่ฝ่ายบริหารเสนอมาเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง หรือให้เป็นอำนาจนิติบัญญัติโดยแท้โดยไม่จำกัดอำนาจของสภา เป็นต้น ทั้งนี้ต้องคำนึงปัจจัยต่าง ๆ ประกอบด้วย อาทิ การเมืองการปกครอง ความเข้มแข็งของรัฐสภา หรือรูปแบบการจัดทำงบประมาณ ซึ่งรูปแบบการจัดทำงบประมาณของประเทศไทยเป็นแบบงบประมาณขาเดียว (สภาพิจารณาเฉพาะงบประมาณรายจ่าย ไม่มีงบประมาณรายรับ) เป็นต้น

การพิจารณาคุณค่าหรือความเหมาะสมของบทบัญญัติมาตรา 144 เห็นว่า บทบัญญัตินี้ใช้บังคับได้จริง โดยเฉพาะในแง่ของการ “ข่มขู่” จากตัวอย่างที่เห็นคือเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณไม่อยากเข้าไปมีส่วนร่วมกับคณะกรรมาธิการมากนัก และบทบัญญัตินี้ก็ส่งผลต่อทางปฏิบัติที่ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติปฏิบัติหน้าโดยไม่เต็มประสิทธิภาพ ด้วยการก่อให้เกิดความวิตกกังวลแก่ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งผลที่ตามมาคืออาจก่อให้เกิดการยอมตามที่ฝ่ายบริหารเสนอมาได้ ส่วนแนวทางในการแก้ไขปัญหา โดยส่วนตัวเห็นว่า การเขียนรัฐธรรมนูญควรเขียนจากหลักการ แต่ก็ต้องคำนึงถึงด้วยว่ารัฐธรรมนูญย่อมต้องสัมพันธ์หรือขึ้นอยู่กับบริบททางการเมืองการปกครอง หรือสังคมของแต่ละประเทศ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณามาตรา 144 ส่วนที่เพิ่มเติมเข้ามานั้นสร้างปัญหามากกว่าการเกิดผลดี และก็มีกฎหมายฉบับอื่นที่สามารถจัดการกับปัญหาได้อยู่แล้ว ดังนั้น การนำมาเขียนในรัฐธรรมนูญจึงอาจไม่ใช่คำตอบ และควรกลับที่หลักการของรัฐธรรมนูญ ปี 2540 และ 2550 โดยพยายามเขียนให้ชัดเจนว่าการมีส่วนในการใช้งบประมาณนั้นเป็นอย่างไร เพื่อที่จะคงอำนาจริเริ่มทางการคลังเป็นของฝ่ายบริหารและเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณาการอนุมัติงบประมาณได้อย่างเต็มที่ ส่วนศาลรัฐธรรมนูญ ควรมีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญไม่ใช่การปราบโกง ทั้งที่ประเทศไทยมีองค์กรปราบโกงอยู่แล้วมากมาย ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่ควรมีอำนาจในการพิจารณาความเหมาะสมหรือเข้าไปพิจารณาเกี่ยวกับการอนุมัติงบประมาณของสภานั่นเอง

นอกจากนี้ ในแง่ของกลไกการปราบโกง สามารถใช้องค์กรอิสระที่มีอยู่แล้วมากมาย เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ตาม มาตรา 76 ที่กำหนดเรื่องความผิดของข้าราชการนักการเมืองซึ่งมีพฤติการณ์ทุจริตต่อหน้าที่หรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนั่นก็คือมาตรา 144 วรรค 2 และพนักงานอัยการสามารถส่งเรื่องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง หรือเรื่องการคุ้มครองพยานหรือข้าราชการประจำ ตามกฎหมายของ ป.ป.ช. ก็เขียนไว้อยู่แล้ว เป็นต้น ดังนั้น มาตรการการปราบโกงนั้นมีกฎหมายรองรับอยู่แล้ว และไม่จำเป็นต้องนำมาเขียนในกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญหรือไม่ใช่เพราะว่ากฎหมายไม่เพียงพอ หากแต่อยู่ที่การบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่มากกว่า โดยเฉพาะการเลือกปฏิบัติตามที่เห็นกันอยู่ในปัจจุบัน

ข้อเสนอ: รัฐธรรมนูญที่ดี คือรัฐธรรมนูญที่มีสภาพบังคับในตัวเอง แต่ก็ต้องรักษาความสมดุลของอำนาจ เช่น ในกรณีของประเทศฝรั่งเศสช่วงสมัยสาธารณรัฐที่ 4 ที่ฝ่ายบริหารไม่มีเสถียรภาพ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถูกออกแบบมาเพื่อให้อำนาจฝ่ายบริหาร และเมื่อต่อมาอำนาจฝ่ายบริหารมากขึ้นก็มีการออกกฎหมายเพื่อให้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติเพิ่มขึ้นเช่นกัน เป็นต้น กฎหมายจึงมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาและต้องปรับเปลี่ยนได้ แต่จะทำอย่างไรโดยยังคงรักษาความสมดุลแห่งอำนาจและสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามกาลเวลา ในกรณีนี้เห็นว่า รัฐธรรมนูญต้องเขียนขึ้นโดยหลักการ ไม่ใช่เขียนขึ้นมาจากข้อเท็จจริง การเขียนรัฐธรรมนูญด้วยความกลัวหรือข้อเท็จจริงซึ่งเมื่อไม่ได้อยู่บนหลักการ ความสมดุลแห่งอำนาจย่อมเสียไป ทั้งยังไม่แปรผันตามสิ่งที่ควรจะเป็นตามกาลเวลาอีกด้วย ดังนั้น ข้อเสนอประการแรกคือ รัฐธรรมนูญควรเขียนบนหลักการเพื่อรักษาความสมดุลแห่งอำนาจ และกฎหมายแต่ละฉบับมีหน้าที่ของมันเอง โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ยวกับ ป.ป.ช. ในเรื่องการปราบโกง ให้กฎหมายได้ทำหน้าของมันตามที่ควรจะเป็นและกฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ใช่พื้นที่ที่จะใช้ในการปราบโกงแต่อย่างใด ส่วนอีกข้อเสนอคือ ตามที่ท่านวิทยากรได้เสนอคือ ควรให้ปลดล็อคมาตรา 144 แต่มาสร้างกลกไกการจำกัดอำนาจและการตรวจสอบผ่านกฎหมายอื่นแทน เช่น กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ เพื่อสร้างกรอบวินัยทางการคลัง หรือกฎหมายว่าด้วย ป.ป.ช. เป็นต้น โดยคำนึงถึงลักษณะและบริบทของประเทศประกอบด้วย

อาจารย์ ดร.อนัญ ยศสุนทร นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการพิเศษ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (วิทยากร)

ในเบื้องต้น ขอกล่าวถึงกระบวนการจัดทำงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายบริหารก่อน กล่าวคือเมื่อเริ่มต้นการจัดทำงบประมาณ คณะรัฐมนตรี (ครม.) จะกำหนดกรอบเพดานกับหลักเกณฑ์โดยสังเขป และสำนักงบประมาณเวียนให้หน่วยงานฝ่ายบริหารทำคำของบประมาณขึ้นมา โดยสำนักงบประมาณจะทำการกลั่นกรองและยกร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และส่งแก่คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาปัญหาข้อกฎหมายในเบื้องต้นก่อนแล้วจึงส่งกลับให้แก่ ครม. เพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนทางสภา เมื่อเข้าสู่วาระหนึ่งในชั้นการรับหลักการ ก็จะมีการตั้ง “คณะกรรมาธิการวิสามัญ” ซึ่งเป็นอัตลักษณ์หรือธรรมเนียมทางปฏิบัติของประเทศไทยและองค์ประกอบของคณะกรรมาธิการวิสามัญจะประกอบดัวยฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารซึ่งเป็นผู้แทนจาก ครม. อย่างไรก็ดี การที่มีตัวแทนของฝ่ายบริหารในคณะกรรมาธิการอาจขัดต่อหลักกฎหมายการคลังที่ควรเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติได้

เมื่อคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาการปรับลดงบประมาณแล้ว ก็จะให้สำนักงบประมาณแจ้งแต่ ครม. เกี่ยวกับการปรับลดงบประมาณ แต่ ครม. ก็อาจเสนอขอเพิ่มเติมงบประมาณมาอีกครั้งได้ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจริเริ่มทางคลังของฝ่ายบริหาร โดยจะดำเนินการตามกระบวนการข้างต้นและเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาคำขอเพิ่มเติมงบประมาณอีกครั้งหนึ่ง กระบวนการที่เป็นปัญหาอันเป็นที่มาของมาตรา 144 วรรค 2 คือขั้นตอนนี้ (ขั้นตอนเสนอเพิ่มงบประมาณ) ซึ่งมีชื่อเรียกว่า “งบแปรญัตติ” โดยสมัยก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 งบส่วนนี้จะมาอยู่งบพัฒนาจังหวัด แต่เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ก็จะมีการจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วยรับงบประมาณส่วนอื่น ๆ เช่น การขอให้เพิ่มในรายการหรือแผนงานที่มีอยู่เดิมหรือขอเพิ่มในรายการใหม่ขึ้นมาก็ได้ หรือในกรณีของปีงบประมาณของปีนี้ที่นำไปเพิ่มในส่วนของ “งบกลางโควิด-19” เป็นต้น เมื่อกรรมาธิการพิจารณาในขั้นตอนดังกล่าวเสร็จแล้ว ก็จะส่งผลการพิจารณาให้แก่สภาผู้แทนราษฎรสำหรับการพิจารณาในวาระที่ 2 (การลงมติรายมาตรา) และวาระที่ 3 (การลงมติร่างพระราชบัญญัติฯ) ต่อไปนั่นเอง

ในกรณีที่มีการร้องเรียนต่อศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับประเด็นตามมาตรา 144 (ณ ปัจจุบันมี 4 คดี ได้แก่ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 32/2543, 32/2546, 14/2551 และ 14/2552) แม้ยังไม่เคยมีผลคำวินิจฉัยเกี่ยวกับความผิดตามมาตรา 144 แต่เมื่อพิจารณาจากเนื้อหาตามคำร้องแล้วจะเป็นประเด็นในช่วงขั้นตอนการเสนอเพิ่มงบประมาณ (งบแปรญัตติ) ว่า “กรรมาธิการวิสามัญใช้ระยะเวลาพิจารณาสั้นมาก รายละเอียดคำขอเพิ่มงบประมาณมีรายละเอียดน้อยและไม่ชัดเจน จึงเป็นที่สงสัยได้ว่าอาจมีส่วนรู้เห็นเกี่ยวกับการใช้จ่ายงบประมาณได้” ในพื้นที่สีเทานี้ยังไม่มีเคยมีหลักฐานที่ชัดเจนว่า ส.ส. หรือกรรมาธิการวิสามัญมีส่วนร่วมในการใช้งบประมาณหรือไม่ ดังนั้น กระบวนการจัดทำงบประมาณของประเทศไทยมีปัญหาในทางทฤษฎีกฎหมายคลังพอสมควร กล่าวคือ จากหลักการที่อำนาจริเริ่มทางการคลังเป็นของฝ่ายบริหาร ส่วนอำนาจอนุมัติงบประมาณเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่กระบวนการเกี่ยวกับพิจารณาอนุมัตินี้ไม่ได้มีแต่ฝ่ายนิติบัญญัติอย่างเดียวดังที่กล่าวไปข้างต้น

อย่างไรก็ดี เมื่อมีการใช้บังคับรัฐธรรมนูญปี 2560 สัดส่วนของคณะกรรมาธิการวิสามัญมีความเปลี่ยนแปลงไป โดยตัวแทนของฝ่ายบริหารจะไม่ได้อยู่ตำแหน่งที่สำคัญ เช่น เดิมผู้อำนวยการสำนักงบประมาณจะเป็นเลขานุการ แต่ปัจจุบันมีข้อสังเกตว่ามีการเปลี่ยนโดย ส.ส. เข้ามาเป็นเลขานุการ ส่วนผู้อำนวยการสำนักงบประมาณเป็นกรรมาธิการเท่านั้น อาจเป็นผลมาจากการชี้มูลของ ป.ป.ช. เกี่ยวกับการทุจริตสนามฟุตซอลก็เป็นได้

ส่วนกรณีตามมาตรา 144 โดยเฉพาะวรรค 2 นอกจากเรื่องความไม่ชัดเจนในบางถ้อยคำแล้ว ก็ยังมีเรื่องเกี่ยวกับข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการว่างบประมาณที่ถูกตัดลดนั้นควรลงสู่รายการรายจ่ายหรือหน่วยงานใดนั้น อาจเกิดข้อสงสัยว่าจะอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 144 หรือไม่ นอกจากนี้ บทบัญญัติมาตรา 144 แม้จะมีสภาพบังคับที่ส่งผลให้ผู้ที่เกี่ยวข้องมีความตระหนักและความระมัดระวัง แต่ก็ไม่ได้แก้ไขปัญหาให้ครบทั้งระบบการจัดทำงบประมาณ โดยเฉพาะงบแปรบัญญัติหรือการขอเพิ่มเติมงบประมาณของ ครม. ควรที่จะต้องมีกรอบที่ชัดเจนมากกว่านี้ โดยต้องมีรายละเอียดและระยะเวลาที่เพียงต่อการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติหรือไม่

กรณีตัวอย่างของกฎหมายต่างประเทศ ก่อนอื่นเห็นด้วยกับประเด็นที่รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด เสนอว่า วิธีการออกแบบอำนาจในการแปรญัตติและโครงการสร้างของกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายว่าด้วยงบประมาณ ขึ้นอยู่กับบริบททางการเมืองของแต่ละประเทศ โดยขอยกตัวอย่างประเทศฝรั่งเศส รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1958 ของประเทศฝรั่งเศสออกแบบมาเพื่อให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง (อันเนื่องมาจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์) จึงมีการจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติค่อนข้างมาก เช่น อำนาจในการตราตรารัฐบัญญัติ รัฐธรรมนูญจะจำกัดว่าฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรากฎหมายอะไรได้บ้าง ส่วนที่ไม่ได้อยู่ในข้อจำกัดนั้นถือเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารทั้งสิ้น เป็นต้น

กระบวนพิจารณาร่างรัฐบัญญัติของประเทศฝรั่งเศส ครม. จะเสนอร่างรัฐบัญญัติงบประมาณแก่กรรมาธิการการคลัง เพื่อให้พิจารณาแล้วส่งร่างรัฐบัญญัติดังกล่าวเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรต่อไป ส่วนการแปรญัตติสามารถทำได้โดย ครม. และ ส.ส. และ ส.ว. โดย ครม. จะไม่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดในการแปรบัญญัติเพิ่มรายจ่ายหรือลดรายได้ แต่อีกฝ่ายจะมีข้อจำกัดด้วยการห้ามแปรบัญญัติที่มีผลเป็นการลดรายได้ของรัฐหรือสร้างหรือเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายของรัฐ ทั้งนี้หลักการดังกล่าวปรับใช้กับการพิจารณาร่างรัฐบัญญัติทุกประเภท เช่น ร่างรัฐบัญญัติท้องถิ่นหรือประกันสังคม เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดในรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและข้อกำหนดการประชุมสภา โดยเฉพาะกรณีหลังนี้มีการกำหนดชัดเจนว่ากลไกการกลั่นกรองคำแปรญัตติจะเป็นขององค์กรส่วนใดในกระบวนการแต่ขั้นตอน เช่น ถ้าอยู่ในชั้นสภาจะเป็นของประธานสภา เป็นต้น ถ้าหากมีข้อโต้แย้งต่อผู้เสนอการแปรญัตติก็อาจจะให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา จึงเป็นกรณีศึกษาที่ดีเกี่ยวกับการออกแบบการกลั่นกรองเพื่อตรวจสอบการตีความและชี้ขาดในกระบวนการนั้น โดยหลักการข้างต้นใกล้เคียงกับมาตรา 144 วรรค 1 ของประเทศไทย

ส่วนเรื่องการตรวจสอบการทุจริต ตามระบบกฎหมายฝรั่งเศสมีการกำหนดไว้เป็นการทั่วไป ซึ่งก็มีบทบัญญัติในลักษณะที่ห้ามมีส่วนในการใช้จ่ายงบประมาณ เช่น รัฐบัญญัติว่าด้วยความโปร่งใสของกิจการของรัฐ ลงวันที่ 11 ตุลาคม 2013 ซึ่งใช้ตรวจสอบกรณีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และมีการสร้างคณะกรรมการว่าด้วยความโปร่งใสในกิจการของรัฐอีกด้วย หรือมีการกำหนดความผิดและบทลงโทษไว้ในประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 432-12 โดยมีโทษจำคุก 5 ปี/โทษปรับ 500,000 ยูโร เป็นต้น จะเห็นได้ว่าในระบบกฎหมายฝรั่งเศสการตรวจสอบจะเป็นกระบวนการแยกต่างหากจากการพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของคำแปรญัตติ โดยมุ่งเน้นลงโทษการกทระทำที่เข้าลักษณะความผิดนั่นเอง

ข้อเสนอ: ประการแรก บทบัญญัติมาตรา 144 ในปัจจุบันมีความไม่ชัดเจนในบางส่วน เช่น การเพิกถอนสิทธิการเลือกตั้งนานเพียงใด หรือความรับผิดควรรับผิดอย่างไรหรือเป็นลูกหนี้ร่วมหรือไม่ เป็นต้น การที่ไม่สามารถหารายละเอียดจากกฎหมายลำดับรองอื่น ๆ มาพิจารณาประกอบได้เลยก็เป็นปัญหาในการตีความและค้นหาความชัดเจนเช่นกัน นอกจากนี้ การที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาไต่สวนข้อเท็จจริงหรือการจะหาพยานหลักฐานต่าง ๆ นั้น ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อภารกิจนี้อยู่แล้วโดยสภาพ จึงไม่ใช่หน่วยงานที่เหมาะสมที่สุดในการรับผิดชอบ แต่อาจเป็นหน่วยงานอื่น เช่น ป.ป.ช. เป็นต้น

ประการที่สอง บทบัญญัติดังกล่าวอาจก่อให้เกิดวิวัฒนาการในกระบวนการร่างกฎหมายก็ได้ เช่น สัดส่วนองค์ประกอบของคณะกรรมาธิการวิสามัญซึ่งเจ้าหน้าที่จากสำนักงบประมาณไม่ประสงค์ที่จะรับผิดชอบตำแหน่งเลขานุการ แต่ไม่ได้หมายความว่าเขาไม่เข้ามาชี้แจงงบประมาณได้เลย เป็นต้น โดยเห็นว่า ต้องพิจารณาที่ความเข้มแข็งของสภา และเจ้าหน้าที่จากสำนักงบประมาณควรถอยและให้ฝ่ายนิติบัญญัติดำเนินการ โดยให้สัดส่วนของฝ่ายบริการในคณะกรรมาธิการลดลง เพื่อไม่ให้มีการสวมหมวกสองใบและให้เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยแท้ ทั้งนี้ อาจจะต้องค่อยเป็นค่อยไป

ประการที่สาม การสร้างหลักเกณฑ์ในขั้นตอนการแปรญัตติและการขอเพิ่มเติมงบประมาณ เพื่อให้มีการกำหนดกรอบระยะการพิจารณาอย่างชัดเจนและให้เกิดความโปร่งใส

คุณศิริกัญญา ตันสกุล รองหัวหน้าพรรคก้าวไกลฝ่ายนโยบาย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคก้าวไกล (วิทยากร) :

ในทางปฏิบัติที่ผ่านมา เมื่อมีการเริ่มพิจารณาของคณะกรรมาธิการก็จะมีการเชิญเจ้าหน้าที่จากคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อให้มาชี้แจงเกี่ยวกับกรณีตามมาตรา 144 ว่าควรตีความอย่างไรและขอบเขตทำได้มากน้อยเพียงใด โดยเจ้าหน้าที่ชี้แจงว่าเนื่องจากยังเคยมีคดีตัวอย่างเกิดขึ้นมาก่อน จึงยังไม่อาจชี้แจงได้อย่างชัดเจนได้

บทบัญญัตินี้ค่อนข้างมีผลต่อ ส.ส. อย่างมาก เช่น ในกรณีที่จะมีการลงมติตัดลดงบประมาณก็จะมีกรรมาธิการบางท่านไม่ขอร่วมอยู่ในที่ประชุม (walk out) โดยเฉพาะผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นต้น นอกจากนี้ ข้าราชการประจำก็มีความกังวลต่อบทบัญญัตินี้เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะเจ้าหน้าที่จากสำนักงบประมาณ

ในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการนั้น กรรมาธิการแต่ละท่านก็มีการอภิปรายขอให้มีการจัดโครงการหรือจัดสรรงบประมาณส่วนนั้นมาลงแก่พื้นที่ของตนเองอย่างชัดแจ้ง โดยมีข้อสังเกตว่ากรณีดังกล่าวอาจจะมีอิทธิพลต่อการจัดสรรงบประมาณในปีต่อ ๆ ไปหรือไม่ หรือจะมีการโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณในภายหลังหรือไม่ ซึ่งเป็นช่องทางหนึ่งตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณมีอำนาจโอนงบประมาณได้ ซึ่งมีกรณีตัวอย่างที่น่าสงสัยคือ เดิมมีการของบประมาณเพื่อจัดทำถนนระยะทาง 5 กิโลเมตรไปในพื้นที่อำเภอหนึ่ง แต่เมื่องบประมาณส่วนนี้ผ่านการอนุมัติ ก็มีการโอนงบประมาณส่วนดังกล่าวไปแบ่งออกเป็น 22 โครงการย่อยเป็นถนนและแหล่งน้ำอย่างละครึ่งอีกอำเภอหนึ่งในจังหวัดเดียวกัน ซึ่งไม่มีหลักฐานแน่ชัดว่าเป็นผลมาจากการอภิปรายในชั้นกรรมาธิการหรือไม่ เป็นต้น

กรณีที่เกิดขึ้นในชั้นคณะกรรมาธิการงบประมาณปี 2565 นั้น ในช่วงท้ายของการพิจารณาที่มีการตัดลดงบประมาณแล้ว และจะมีการลงมติว่าจะเพิ่มเติมงบประมาณส่วนนี้ไปลงแก่หน่วยงานใด เมื่อมีการเรียกประชุมกรรมาธิการจากฝั่งรัฐบาล โดยที่นำเจ้าหน้าที่จากสำนักงานมาชี้แจงกว่าการนำงบประมาณที่ตัดลดไปลงสู่โครงการอื่นจะเป็นจะเป็นการขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 144 แต่การนำไปลงเพิ่มให้แก่รายการใหม่หรืองบกลางที่เรียกว่า “งบกลางแก้ไขปัญหาดโควิด-19” ทั้งหมด จะไม่เป็นการขัดมาตราดังกล่าว ซึ่งอาจมีอิทธิต่อกรรมาธิการฝั่งรัฐบาล ข้อสังเกตคือ เจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าวดีในแง่ที่ต้องการสร้างความชัดเจนระหว่างอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร แต่ปัญหาในทางปฏิบัติคือ การพิจารณางบประมาณแต่ละครั้งดำเนินการได้อย่างยากลำบากหรือไม่สามารถทำได้เลยก็มี เช่น กรณีที่มีการตัดลดงบประมาณบัตรกองทุนสวัสดิการแห่งรัฐ ส่งผลให้งบประมาณไม่เพียงพอที่จะโอนให้แก่ผู้ที่ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐและงบจะหมดลงประมาณไตรมาสของปี 2565 จึงเป็นข้อสงสัยว่าเป็นความจงใจหรือความผิดพลาด เพราะโครงการดังกล่าวมีกฎเกณฑ์การจ่ายเงินที่ชัดเจนอยู่แล้ว เป็นต้น

ส่วนบทบัญญัติมาตรา 144 จะมีส่วนการป้องกันการดังงบประมาณได้จริงหรือไม่ เห็นว่า “อาจจะไม่” เนื่องจากตัวอย่างที่ได้ยกไปข้างต้นเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงงบประมาณภายหลังการอนุมัติงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติ หรือมีการคิดค้นนวัตกรรมใหม่ ๆ ในการดึงงบประมาณ ทั้งยังปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ได้มีการพูดคุยเป็นการส่วนตัวกับกรรมาธิการอยู่เรื่อย ๆ (คุยกันนอกรอบ เช่น ในห้องทำงานของกรรมาธิการ) ซึ่งเจ้าหน้าที่แจ้งว่าจากการที่พูดคุยเป็นการส่วนตัว ขอเสนอให้มีการนำงบประมาณมาลงแก่หน่วยงานดังต่อไปนี้ โดยเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นข้าราชการประจำก็มีความกังวลเช่นเดียวกันเพราะโทษที่จะลงแก่ตนนั้นก็รุนแรงพอสมควร เป็นต้น จากทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นจริงจะเห็นว่า เจตนารมณ์ของบทบัญญัติดังกล่าวที่มุ่งจะขัดขวางไม่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนในการใช้งบประมาณนั้น ไม่อาจทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้น บทบัญญัติมาตรา 144 มีปัญหาในทางปฏิบัติอย่างมาก โดยเฉพาะความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติที่ส่งผลต่อการพิจารณางบลประมาณแต่ละครั้งที่ทำได้โดยยากลำบาก จึงควรที่จะหาวิธีการทำให้กฎหมายมีความชัดเจนจะกระทำผ่านกฎหมายระดับพระราชบัญญัติหรือแก้ไขกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณก็ได้ เพื่อให้คณะกรรมาธิการได้ทราบแนวทางที่ชัดเจนและปฏิบัติหน้าที่ตนเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ข้อเสนอ: ประการแรก กฎหมายควรมีความชัดเจนและประณีตมากขึ้นทั้งวรรค 1 และ 2 โดยเฉพาะส่วนของบทลงโทษที่มีการปะปนกันระหว่างการดึงงบประมาณและการส่อให้เกิดการทุจริต โดยมีข้อสังเกตว่า การดึงงบประมาณลงพื้นที่บางกรณีอาจจะไม่ได้มีการโกงก็ได้ เนื่องจากรากฐานระบบอุปถัมภ์ของไทย ที่ ส.ส. รู้สึกว่าผูกพันต่อคนในพื้นที่ ซึ่งโดยปกติ ถ้าเกิดปัญหาอะไรขึ้น ประชาชนในพื้นที่ก็จะขอให้ ส.ส. ช่วยเหลือปัญหาในพื้นที่นั้นเป็นคนแรกนั่นเอง

ประการที่สอง การกระจายอำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะมีส่วนในการจัดการปัญหาในพื้นที่ได้ดีกว่า ส.ส.

ประการที่สาม ระยะเวลาในกระบวนการพิจารณางบประมาณที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ 105 วันนั้น ทำให้ ส.ส. คิดว่าด้วยกรอบระยะเวลานี้เป็นงานสำคัญและต้องใช้พละกำลังในการทำงานอย่างมาก (ทั้ง ๆ ที่บางประเทศใช้ระยะเวลาประมาณ 7 วัน) อันส่งผลต่อการให้น้ำหนักต่อการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปของ ส.ส. อีกด้วย

คำถามจากผู้เข้าร่วมการเสวนา

คำถาม (1) : กรณีตามมาตรา 144 วรรค 1 มีการกำหนดชัดเจนว่าห้ามใครบ้าง ส่วนมาตรา 144 วรรค 2 เป็นการห้ามการกระทำที่อาจส่งผลให้ ส.ส. ส.ว. หรือคณะกรรมาธิการมีส่วนในการใช้งบประมาณ ประเด็นแรกคือ บทบัญญัตินี้มุ่งหมายที่จะห้ามใครบ้าง อีกประเด็นคือ ถ้า ส.ส., ส.ว. หรือ กรรมาธิการ แปรญัตติไปเพื่อให้ ส.ส., ส.ว. หรือ กรรมาธิการอื่นมีส่วนในการใช้งบประมาณ จะอยู่ในบังคับมาตรา 144 หรือไม่

รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด : ต่อคำถามประเด็นแรก ถ้าพิจารณาในแง่การตีความกฎหมาย เมื่อมาตรา 144 วรรค 1 และ 2 อยู่ในขั้นตอนการอนุมัติงบประมาณ การห้ามจึงต้องเกี่ยวข้องกับผู้ที่อยู่ในกระบวนการดังกล่าว เช่น ส.ส. กับกรรมาธิการ เป็นต้น แต่วรรค 3 รวมถึงรัฐมนตรีด้วย เนื่องจากไม่มีการแยกให้ขาดระหว่างกระบวนการการจัดทำงบประมาณกับกระบวนการอนุมัติงบประมาณที่ซ้อนกันอยู่อย่างชัดเจนของคณะกรรมาธิการวิสามัญที่มีฝ่ายบริหารร่วมเป็นองค์ประกอบอยู่ด้วย ดังนั้น จึงมีทั้ง ส.ส. ส.ว. กรรมาธิการ และรัฐมนตรี

ส่วนอีกประเด็น จากคำอธิบายของคุณมีชัย ฤชุพันธุ์ เห็นว่า วรรค 2 นั้นเป็นเรื่องเกี่ยวกับการดำเนินการซึ่งอาจจะทำให้ตัวเองหรือพวกพ้องมีส่วนในการใช้งบบประมาณ ดังนั้น การขัดกันแห่งผลประโยชน์ไม่ใช่แค่เฉพาะประโยชน์ส่วนตัว แต่อาจรวมถึงพวกพ้องของตนด้วย

อาจารย์ ดร.อนัญ ยศสุนทร : ในการเขียนบทบัญญัติดังกล่าว เห็นว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่อาจเขียนห้ามตัว ส.ส., ส.ว. หรือ กรรมาธิการได้ เนื่องจากโดยหลักการแล้วไม่สามารถแปรญัตติเพิ่มได้อยู่แล้ว จึงต้องเป็นการห้ามผู้อื่นที่อาจทำให้สามท่านมีส่วนในการใช้งบประมาณ ดังนั้น ลักษณะการร่างจึงไม่มีการระบุที่ตัวผู้ประทำ แต่ระบุที่การกระทำแทน

คุณศิริกัญญา ตันสกุล : ในทางปฏิบัติ ตัวการตีความบทบัญญัติดังกล่าวของกรรมาธิการ เช่น กรณีการขอเพิ่มงบประมาณในกองทุนพัฒนาบทบาทสตรี กรรมาธิการที่เป็นหญิงอาจตีความว่าตนจะมีโอกาสในการได้รับประโยชน์จากกองทุนดังกล่าวหรือไม่ หรือการของบประมาณจากท้องถิ่นหนึ่ง กรรมาธิการอาจต้องพิจารณาว่าตนเป็นประชาชนในพื้นที่นั้นหรือไม่ ทั้งคำว่า “โดยตรงหรือโดยอ้อม” มีขอบเขตแค่ไหนเพียงใด ปัญหาความชัดเจนของกฎหมายจึงสำคัญมาก

คำถาม (2) : เมื่อพิจารณาเจตนารมรณ์ของมาตรา 144 ที่กำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐเป็นกลไกในการป้องกันการทุจริต โดยสามารถส่งเรื่องให้ ป.ป.ช. ได้ โดย ป.ป.ช. อาจชี้มูลและส่งเรื่องที่เกี่ยวกับการกระทำที่ฝ่าฝืนวรรค 1 หรือ 2 ไปที่ศาลรัฐธรรมนูญได้นั้น แต่ วรรค 3 รองรับการกระทำที่ฝ่าฝืนวรรค 2 เท่านั้นไม่รวมวรรค 1 ถ้าสมมติว่ามีการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยให้รวมกรณีตามวรรค 1 ด้วยจะก่อให้เกิดผลประหลาดทางกฎหมายหรือไม่ เพียงใด

รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียด : เห็นว่าเกิดผลประหลาดแน่นอน ประการแรก ป.ป.ช. ที่เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ “ทำไม” ต้องเข้ามาอยู่ในกระบวนการทางนิติบัญญัติในแง่ของการควบคุมการกระทำทางนิติบัญญัติ อย่างที่กล่าวไปแล้วว่า ป.ป.ช. ก็มีกฎหมายของตนอยู่แล้วที่สามารถตรวจสอบการกระทำของนักการเมืองที่ใช้อำนาจโดยชัดต่อรัฐธรรมนูญได้อยู่แล้ว ดังนั้น โดยหลักการ จึงไม่ควรให้ ป.ป.ช. เข้ามาอยู่กระบวนการอนุมัติงบประมาณอยู่แล้ว อีกประการคือ ถ้าเป็นเช่นนั้นจริง บทบัญญัติมาตรา 144 จะสามารถขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญได้ 2 ทาง ได้แก่ กระบวนการตามปกติที่ต้องอาศัยเสียงสองสภาร่วมลงชื่อ เพื่อยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ และผลจะเกิดแก่ตัวร่างกฎหมายหรือกฎหมายฉบับนั้น ส่วนอีกทางคือ ป.ป.ช. ยื่นตามมาตรา 144 วรรค 6 ที่จะเกิดผลทางกฎหมายแก่ทั้งตัวกฎหมายและตัวบุคคลด้วย ดังนั้น นอกจากจะเป็นการให้ ป.ป.ช. มีอำนาจเทียบเท่าองค์กรทางการเมืองแล้ว ยังเป็นการสร้างช่องทางที่จะก่อให้เกิดผลประหลาดตามมาอีกด้วย

อาจารย์ ดร.อนัญ ยศสุนทร : กรณีตามวรรค 1 โดยส่วนตัวเห็นว่า แม้มีการแปรญัตติที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ แต่จะเป็นการทุจริตที่จะต้องได้รับบทลงโทษหรือไม่ก็อาจไม่ถึงขนาดนั้น เพราะหลักการตามวรรค 1 เป็นการรักษาการแบ่งแยกอำนาจและบทบาททางการคลังของแต่ละฝ่ายเท่านั้น ไม่น่าเป็นการทุจริตที่ถึงขนาดต้องรับโทษตามมาตรา 144 ได้